我國非農建設用地，或將不再“必須國有”！土地管理法、城市房地產管理法修正案草案（以下簡稱草案）首次提請十三屆全國人大常委會第七次會議審議。25日，會議對草案進行分組審議。有委員建議，在草案規定的允許農村集體經營性建設用地入市基礎上，為緩解城市用地壓力，允許閑置宅基地入市。

    全面完善土地征收制度擬明確6種征地情形

    草案刪去現行土地管理法關于從事非農業建設使用土地的，必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規定；明確六種情形需要用地的，可以征收集體土地。

    六種情形為：一、軍事和外交需要用地的；二、由政府組織實施的能源、交通、水利、通信、郵政等基礎設施建設需要用地的；三、由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、生態環境和資源保護、防震減災、文物保護、社區綜合服務設施建設、社會福利、市政公用、優撫安置、英烈褒揚等公共事業需要用地的；四、由政府組織實施的保障性安居工程建設需要用地的；五、由政府在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內組織實施成片開發建設需要用地的；六、法律規定可以征收農民集體所有土地的其他情形。

    關于集體經營性建設用地入市

    【修改1】明確入市的條件

    現行土地管理法第六十三條規定，農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設，但是符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。

    此次草案則對該條進行了修改，規定：縣級土地利用總體規劃、鄉（鎮）土地利用總體規劃確定為工業、商業等經營性用途，并依法登記的集體建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，并應當簽訂書面合同，明確用地供應、動工期限、使用期限、規劃用途和雙方其他權利義務。

    【修改2】明確入市后的管理措施：參照同類用途的國有建設用地執行

    草案還明確了集體經營性建設用地入市后的管理措施。新增規定，作為第六十四條：依法取得集體建設用地使用權的，土地使用權人應當嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。

    集體建設用地使用權的出讓、出租、轉讓、互換、出資贈與、抵押，其最高年限、登記等參照同類用途的國有建設用地執行。具體辦法由國務院自然資源主管部門制定。

    【修改3】消除集體經營性建設用地入市法律障礙，擬修改城市房地產管理法

    為與土地管理法修改做好銜接，消除集體經營性建設用地入市的法律障礙，將城市房地產管理法第九條“城市規劃區內的集體所有的土地，經依法征收轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償出讓”，最后增加一個條款：“但法律另有規定的除外。”

    建議：設置聽證等機制，“把關”公共利益

    羅保銘委員說，征地制度改革的一個立足點就是縮小征地范圍，防止隨意、盲目侵占農民的土地利益。憲法和物權法將農村集體土地征收的條件規定為公共利益的需要。那么哪些是公共利益呢？現行法里并沒有明確。這次修改重要的一條，就是進行了列舉式明確，明確哪些是公共利益。

    但是，羅保銘介紹，在基層工作時常常會碰到，像這種規定的執行有多種可能性，有可能為擴大土地征收范圍留下一個口子。被征收者由于信息不對稱、專業知識不夠等很難充分保障自身權利，而政府因為明確享有土地利用總體規劃的編制權，也有可能根據自己的需要去定義“成片開發中的公共利益”。

    為了防止政府行使土地使用征收權出現偏差，羅保銘建議在征地程序上明確設置公共利益審查、聽證等一些機制來約束政府征地行為，以充分保障被征收人在內的廣大公眾的知情權、參與權和監督權，保證被征用土地合法合規。

    建議：允許閑置宅基地入市

    蔡繼明委員介紹，此次土地管理法修正案草案允許農村集體經營性建設用地入市，經營性建設用地按照現在的政策口徑，就是原有的鄉鎮企業用地，而且是存量的。這部分土地早已經入市了，只不過不合法，現在是給它一個“出生證”。這一部分土地入市不足以構建城鄉統一的建設用地市場，不能緩解城市建設用地供不應求的狀況。

    因此，蔡繼明認為，農村大量需要入市的是宅基地。目前，有2.8億的農民工，再加上其家屬進城，房子是閑置的。蔡繼明建議，賦予農民宅基地用益物權，城市居民的住宅用地是由物權法賦予其用益物權的，就是具有使用、出租、轉讓、處置、收益的權能，但是農村的宅基地只有使用權，沒有處置權、收益權。上次常委會會議討論民法典各分編涉及物權這一塊時就空下來了，說要等到土地管理法修改后再來定，現在就到時候了。

記者： 大河報·大河客戶端記者 段偉朵
編輯：河南商報 郭爽
來源：大河報