近年來，我省不斷加大鄉鎮敬老院建設力度，增強了對農村特困人員的兜底保障功能。然而，大多數鄉鎮敬老院受條件限制，一般只接受生活能夠自理的老人，而那些失能、半失能老人的入院需求得不到充分滿足。與此形成鮮明對比的是，目前全省鄉鎮敬老院床位空置率高達約44%。要破解這種床位難求與床位空置的結構性矛盾，必須從農村養老服務的現實需求出發，在更好保障和改善民生方面取得新進展。

    明確職能定位

    伴隨大量青壯年勞動力人口流入到城市，農村人口老齡化程度日益加劇，高齡化、空巢化特征日漸突出，相應地農村老人對養老服務的需求日益旺盛，農村養老服務市場供需矛盾突出。如何增加農村養老服務的有效供給，提升農村養老服務水平，已經成為地方政府的一項重要任務。一方面，鄉鎮敬老院不僅擁有大量的空置床位，基礎設施建設也具備一定的規模；另一方面，鄉鎮敬老院目前承擔政府“托底線”的職能，主要負責集中供養農村特困人員，同時也兼具滿足社會老人養老服務需求的職責。將特惠與普惠職能相結合，既符合鄉鎮敬老院發展方向，又順應農村養老服務發展的現實需要。因此，應將鄉鎮敬老院職能重新定位為：優先保障農村特困人員供養需求兼顧社會老人養老需求、社會化運營兼具“醫養結合”功能的綜合性區域養老服務中心。

    推進社會化運營

    從目前我省鄉鎮敬老院實際經營情況來看，除了極少數敬老院運營良好，大多數都存在“政事不分、管辦合一”的弊端，監管不力誘發腐敗現象等。在推進鄉鎮敬老院社會化運營中，要注意以下問題：首先，實行社會化運營的敬老院，其運作規則必須是在優先保障農村失能、半失能五保老人入住需求得到滿足的基礎上，再將服務對象范圍擴大到社會老人；其次，推進鄉鎮敬老院改革發展并不是要政府放棄或減弱其應盡的責任和義務，相反，政府更應該加大財政投入及政策支持力度，引導社會力量積極參與社會養老服務供給；最后，必須明確社會化改革的是國有資產的運營模式，不應涉及產權的變更。

    推動醫養融合發展

    推動鄉鎮敬老院醫養融合發展，應做好以下幾個方面的工作：首先，解決升級、改造鄉鎮敬老院資金投入不足的問題。各級政府應加大對農村養老服務的投入，對于實行公建民營后的敬老院，則按照相關規定給予資金支持、稅費減免、水電氣暖費優惠等政策扶持，并加快對護理型床位的改造及升級。其次，整合現有醫療資源和養老資源。加快推動鄉鎮敬老院與鄉鎮衛生院聯手，共建“醫養結合”型的護理型養老機構。再次，加強“醫養結合型”護理人員培訓，提高護理人員的專業化水平。各級民政部門應定期或不定期組織護理人員進行培訓，并且鼓勵優質養老服務機構和社會專業人士積極參與。

    打造區域性綜合養老服務中心

    將鄉鎮敬老院打造成區域性綜合養老服務中心，是現階段推動農村養老服務水平整體提升的關鍵所在。為充分發揮這種服務中心在農村養老服務體系中的骨干作用，它應具備以下基本功能：一是服務范圍可擴展為本區域內的所有老人；二是在完善養老服務托底、確保有入住需求的特困人員集中供養的基礎上，重點向有服務需求的農村“低保”老人、建檔立卡貧困人口中的失能半失能老人、空巢老人、失獨老人、高齡老人提供養老和護理服務；三是向入住老人提供生活照料、醫療護理、精神慰藉、體育健身等全方位服務；四是負責對轄區內居家養老、日間照料中心、幸福院等養老服務工作進行指導；五是承接政府購買養老服務項目，并協助民政、老齡部門調查掌握農村老年人基本情況。

    將鄉鎮敬老院打造成區域性綜合養老服務中心，尤其要著力于以下方面：一是吸引民間資本積極參與鄉鎮敬老院的改造與建設；二是充分發揮政策支持的激勵作用，引導社會力量參與養老服務事業；三是加大對貧困鄉鎮的投入力度，充分發揮財政資金的兜底保障作用，謹防財政資金被套用濫用。⑩5

    （作者單位分別為省社科院社會所、省民政廳社會救助處）